目前,欧盟及欧洲各国虽致力于改善欧洲移民问题,但未来形势仍不容乐观。欧洲移民问题的解决,亟待各国在秉持人道主义理念的前提下,在政治、经济、外交、安全等多方面加强合作,并向移民来源国提供各类援助。
随着叙利亚、苏丹及中非共和国发生战乱,地中海的非法移民和欧洲难民危机愈演愈烈。大量的外来移民不仅为欧洲各国政府带来财政负担等压力,也削弱着欧盟内部各国间的团结。
此次难民潮的主体虽然是战争难民,但其中也包括着大量的经济难民和非法移民。2015年,根据联合国难民机构测算,到达欧洲的难民中有33%来自叙利亚,其余则分别来自阿富汗、埃及、厄立特里亚、尼日利亚、马里等国。根据联合国开发计划署的统计,到2016年底,中东地区注册的叙利亚难民人数预计将会达到470万。移民原因包括政局不稳、受到迫害,缺乏经济机会、缺乏更好地工作学习的机会、缺乏言论自由,甚至缺乏人口流动自由等在内。这些因素使欧洲面临着二战以来规模最大的难民潮。
对欧洲来说,移民产生的因素不一、复杂多样既有移民来源国家局势动荡、经济发展滞后的主观原因,也有欧洲地理位置便利、福利制度优越等客观因素。各方因素综合,使得移民危机难以从根源得到解决。目前,欧盟及欧洲各国虽致力于改善欧洲移民问题,但未来形势仍不容乐观。欧洲移民问题的解决,亟待各国在秉持人道主义理念的前提下,在政治、经济、外交、安全等多方面加强合作,并向移民来源国提供各类援助。
一、未来走向
未来,为解决叙利亚难民危机,欧洲各国或将大力呼吁并支持叙利亚的重建。部分难民可能会因亲人在战乱中离世,或重建后局势仍不稳定等原因,不愿返乡。而部分难民则愿意回国为国家战后政治经济生活的重建发挥作用。但即使叙利亚难民危机结束,由于社会发展状况及个人发展机会十分悬殊,涌入欧洲的移民数量恐仍将居高不下。
2015年至今,随着难民大量涌入,一些地方民族主义情绪和极右排外势力抬头,极右排外事件时有发生。未来,大量移民仍将持续涌入欧洲,欧洲容纳和欢迎难民的政治空间却将越来越小。2016年的趋势显示,受到恐怖袭击、反全球化情绪及针对移民和难民的态度推动,欧洲右翼的政治倾向很可能增强,欧洲环境将变得越来越不友善。由于欧洲对难民、安全、人权、以及资源的获取等问题的立场越来越强硬,欧洲居民对建立民族社区和移民的敌意几乎不可能在接下来的15年内消除。同时,没有对针对移民的人道接纳政策,保护和维护移民社区将变得更加困难。
另外,英国退欧的公投显示,移民数量最少的地区坚定地选择离开欧盟。尽管这种倾向不是受移民带来的威胁影响,而是出于经济紧缩以及缺少经济机会带来的失望情绪,但这种态度仍将影响欧洲国家对于移民、地区发展、地区安全和欧盟团结的看法。
二、难民成因
1、气候变化
由于日益频繁的干旱、土地退化、洪水肆虐和海平面上升,一些地区已无法为当地居民提供生计来源。但失去家园的人通常是最贫困的穷人,只能负担得起城镇间的短距离路费,无法自行穿越多国或通过费用昂贵的偷渡网络进行移民。因此,虽然环境因素可能会造成人们流离失所,但流向欧洲的移民一般不会大量出现。
2、旷日持久的冲突
2016年,在撒哈拉以南的非洲、中东、以及亚洲其他国家酝酿发生的冲突继续迫使人民逃离家园。50多年来,阿富汗源源不断地产生着难民,虽然产生速度有所放缓,但问题仍未得到根本解决。而尼日利亚北部、马里和萨赫勒国家的不稳定,也迫使人们不得不另寻生存出路。当地往往无法自由迁徙,党派冲突频繁,人们不得不远离家园。
3、社交媒体和侨民吸引力
移民决定通常是家庭成员一起做出而不是个人做出的。家庭成员会分担移民成本、并从移民后获得的经济机会中获益。做出这一决定需要考虑多方因素,目前越来越多的是基于社交媒体分享的信息做出的。Facebook、推特等平台在其中发挥了很大的作用。以运送偷渡客为业的蛇头集团也喜欢用社交媒体招徕生意、磋商价格、与移民安排会面地点及时间等。
随着侨民社区的建立,社交媒体的影响将进一步扩大。相较于国家局势动荡等内部因素来说,侨民间和社交媒体中的交流更能增强人们移民欧洲的愿望。
4、欧洲地区的严重两极分化
阿尔巴尼亚和波黑等少数南欧国家的经济相对落后,失业率高达40%以上,加上有组织犯罪猖獗,对于这些国家的人来说,北欧、西欧等发达国家是更好的归宿。欧洲部分国家签署的《申根协定》也给难民提供了在所有申根区成员国境内自由流动的条件。
三、解决手段
1、发展援助
发展援助被日益认为是行之有效的防止移民的手段。通过援助落后地区,为当地人提供多种发展选择,让人们不需移民即可获得可持续的生计来源。但一般来说,发展援助与移民之间的关系比较复杂。一方面,经济发展可以帮助家乡环境遭到破坏的人们找到新的谋生方式,援助在地区冲突结束后重返家园的难民。另一方面,对于有意愿前往欧洲的中产阶级或者想要成为中产阶级的群体,发展援助可能会为他们向欧洲的移民活动提供支持。因此发展援助的具体影响仍有待观察。总体来看,发展援助有助于维持陷入困境的、极度贫困地区的稳定,但可能并不能解决移民问题。
2、打击蛇头
要控制难民潮,欧盟就必须加大力度打击蛇头这一推动难民潮的经济犯罪集团。蛇头体系是由难民的巨大需求带动的高风险高回报交易每个需要偷渡到欧洲的难民至少要交给蛇头1000欧元以上的高额费用,由蛇头租用轮船或渔船组织偷渡。
如果能够在难民登船的海滩组织巡逻,要求船老大不为蛇头提供渡船,并调查和逮捕蛇头,那么偷渡计划必然难以实施。但这首先需要维持难民出发地所属国家的政权稳定,从而得到这些国家的配合。因此,欧盟需要积极推进打击恐怖袭击势力的国际合作,呼吁国际社会共同协作以保持难民来源国政治经济局势的稳定。
打击蛇头也面临着司法合作的困境。欧洲警察组织只能起到协调作用,没有执法权力,在打击欧盟境内跨境犯罪的蛇头方面存在困难。产生难民的国家也处于失序状态,警方大多放任蛇头,欧盟无法与这些国家在司法上形成共同分享情报、打击蛇头的共识。
3、配额制
2015年9月9日,欧盟委员会主席容克宣布了一项欧盟内难民强制性配额计划,各成员国强制分摊共计16万地中海难民,名额由国家GDP、人口数量、和已处理避难申请人数等决定。负担最重的为德国、法国和西班牙,其余23个成员国包括卢森堡都被摊派。英国、丹麦和爱尔兰三国事先就宣布不参加并获得布鲁塞尔方面认可,在计划中未获配额,但也被要求自愿接收。计划出台后,英国政府发言人当天就表态称英国不打算参与,丹麦首相赫勒托宁施密特称丹麦将行使豁免权,爱尔兰政府则表示或许会酌情接收一些。东欧国家也并不接受欧盟在移民领域的这一规则。
欧洲国家之所以设立配额是因为难民倾向于去德国和瑞典等生活条件更好的欧洲国家,而非按规定在第一个入境的欧洲国家避难,这会让一些国家负担过重。因此配额制会减轻德国的负担。但目前来看,欧盟用来解决难民接收问题的难民配额机制不仅没能彰显欧盟的团结,反倒引发了成员国内部前所未有的分歧与争论。欧盟委员会2016年出台的难民安置进展报告显示,欧盟的难民配额机制实施进度缓慢,情况很不理想。
4、计点积分制
公投结果出炉后,英国新政府就在苦思如何在不失去进入欧洲单一市场的权力下,限制来自欧洲其他27国的移民此举违反欧盟的基本原则。脱欧阵营的大将之一外交部长Boris Johnson说,要想限制欧洲移民,同时留在欧洲单一市场里,唯有看齐澳洲,采取计点积分制的移民系统。而英国首相特蕾莎梅虽承诺将严加限制欧洲移民,但她以曾担任内政部长的经验,对仿效澳大利亚实行计点积分制抱持质疑态度。特蕾莎说:问题之一在于计点积分制能否收效,但正如我所说,英国民众不希望像以前一样,继续看到欧洲人像往昔一样,可以自由移动。
5、加强边境和移民管理
法、德内政部长联名致信欧委会,主张控制移民大量涌入欧洲。信中主要提出以下设想:(1)欧盟边境管理局应配备独立反应部队,可随时调遣;(2)赋予欧盟边境管理局边防人员查看欧盟指纹库、国际刑警组织以及成员国数据库相关信息的权限;(3)在第三国和欧盟批准前提下,欧盟边防人员在第三国境内采取行动的可能性;(4)为使边境管控更加有效,相关数据库应实现互联互通,并定期查询;(5)改革《申根边境法》;(6)提高难民营登记、筛查、安置难民的效率,避免拖延时间过长。
6、国际社会分摊负担
在刚刚结束的G20峰会中,欧洲理事会主席图斯克和欧盟委员会主席容克在G20新闻中心召开发布会,呼吁解决难民问题。图斯克表示,在接收新一波难民潮方面,欧洲能力已逼近极限,呼吁国际社会分摊负担,希望包括中国在内的其它伙伴国能够增加在人道主义援助和难民接收方面的贡献。但对于难民来说,欧洲由于其临近北非、中东的地理优势,仍将成为难民的主要流入地区。
四、结论
有看法认为,难民群体中有大量受过一定教育、较为富裕、具备一定工作技能的中产阶级,具有一定的特殊性。这一群体能够为严重老龄化的欧洲社会注入相当大的活力。更为重要的是,这些由于战乱而背井离乡的难民中,不乏当地社会的精英。欧洲社会在这个时候伸出援手,将不仅能够增强自身在中东各国的影响力,而且有利于为将来中东地区的重建积累必要的社会资源。但相比于对待移民更为开放的美国来说,欧洲的地方主义情绪更重、利己倾向更强。加之欧债危机长久以来对欧洲的困扰,以及欧盟各国统一难民政策的缺乏,导致各国民族主义和排外势力抬头,无力解决当前的难民问题。
另一方面,移民受多种因素决定,向欧洲的移民流动几乎不可能停止。欧盟只能从多方面对人们移民的选择加以影响。比如解决冲突,让背井离乡的人得以回国;通过发展援助提供多种选择,让移民成为一种选择而不是不得已而为之。总而言之,完全阻止移民是不可能取得成功的。要真正打击非法移民,还需要找到根本原因。改善移民来源国的经济、社会状况和地区安全局势,才能从根本上解决地中海非法移民问题。长远看,国际社会应在铲除难民逃亡根源(内战和民族冲突、饥饿和贫困),建立相关的发展援助机制上有所作为。而欧洲各国需要在政治、经济、外交和安全等领域进一步加强协调,让团结一致成为欧洲保持影响力和竞争力的出路。